當環(huán)保走入效果時代，越來越看重市政環(huán)保設施實際的減排效果，對于在PPP中是否要應用廠網(wǎng)一體化的呼聲也越來越明顯。以前的污水處理市場化項目廠網(wǎng)都是分離的，污水處理廠是BOT的模式，管網(wǎng)由政府來管?，F(xiàn)在住建部開始鼓勵廠網(wǎng)一體化，在各地也出現(xiàn)了一些管網(wǎng)或者廠網(wǎng)一體化的案例?，F(xiàn)在北京市也開始嘗試把污水處理廠和管網(wǎng)進行整體PPP運作，責權(quán)利是分開的，招商是一起的。

筆者不禁發(fā)問，耗資如此巨大的管網(wǎng)建設，甩手推給社會資本方，他們有能力承擔嗎?后期的運營績效考核和風險分擔該如何考量?廠網(wǎng)一體化是否真能做到績效合一，責任邊界能否界定，又該如何界定?對此，筆者摘取E20研究院執(zhí)行院長薛濤、帶路群老陶、山西萬方建設工程項目管理咨詢有限公司副總經(jīng)理連國棟等專家近期討論的觀點供業(yè)內(nèi)思考。

廠網(wǎng)一體化：管網(wǎng)責任邊界既界定不起又界定不了

“十幾年前城市水務BOT項目也有廠網(wǎng)一體的，是按廠進水質(zhì)水量算帳。若把廠網(wǎng)一體的概念延伸到水質(zhì)水量的責任邊界，基本無解。說廠網(wǎng)一體化的責任邊界清晰，基本不懂城市污水管網(wǎng)!城市污水管網(wǎng)跑冒滴漏，以及污水源頭不可控問題，不是單純就管網(wǎng)論管網(wǎng)可以解決的問題，涉及整個城市的城建模式與管理水平?！睅啡豪咸毡硎尽?/p>

他繼續(xù)解釋，通俗地說，污水廠，進出水量水質(zhì)可計量可監(jiān)測。網(wǎng)，水量水質(zhì)均無邊界。而且，城市基礎(chǔ)設施的技術(shù)鎖定性讓重管網(wǎng)不現(xiàn)實，其他城建工程的建設對管網(wǎng)的持續(xù)擾動性讓管網(wǎng)的雙向滲漏具有不可預測性?；谶@兩點，管網(wǎng)責任邊界既界定不起又界定不了，不是投資模式設計可以解決的問題。

更不要說，20年的城建與管網(wǎng)的設計、管材、建設等質(zhì)量，都達不到基本的規(guī)范水準。差不多是一筆亂帳。我們做水專項，全國用CCTV管網(wǎng)探測機探測了許多城市的管網(wǎng)，可以說，慘不忍睹。

本質(zhì)說管網(wǎng)問題，體現(xiàn)一個城市的歷史與綜合素質(zhì)問題。比如上海，老城區(qū)地下動不得!比如，蘇州老城區(qū)，遺保，法律動不得，比如揚州，規(guī)劃是以區(qū)為單元，各區(qū)各自為政，產(chǎn)權(quán)動不得。

風險分擔、績效考核難以考量

“越簡單的道理越有效，越少的目標越容易真正實現(xiàn)，對于PPP也是如此，我們要在理想上堅持價值觀，在邏輯上評與論，在實踐上迭與代?！盓20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，一個好的PPP方案的根本目的是達成長期運營績效的可持續(xù)提高，在做結(jié)構(gòu)設計時，必須要考慮到企業(yè)的逐利本性。 因此，設計一個好的PPP方案的起源是合理的風險分擔機制的設計。對于社會資本企業(yè)，本質(zhì)上都是逐利的，因此簡單用婚姻論說企業(yè)主動出于公心來替政府分擔解決公益責任的出發(fā)點有待商榷。從我堅持用自私博弈論來設計PPP的基本框架，核心是風險要分配給政府與社會資本兩者之間最有能力承擔的那一方。

風險分擔設計的原則是誰更具有能力承擔風險，而不該由‘不能讓社會資本把肉吃了，骨頭也得塞給他’的念頭來決定。否則，讓相對于政府而言更加不善于承擔風險的社會資本承擔風險，長期看只會帶來風險溢價而導致政府的長期支出實際上增加了。

“結(jié)合風險分擔機制談談對污水廠網(wǎng)一體化的看法。”薛濤進一步指出：“當社會資本面對不能確定的風險時，它會要求更高的風險報酬來涵蓋上述他無法清楚估計和有能力把控的風險，而由于其對該風險的判斷和把握能力低于政府方，從長期和宏觀來看，社會資本所要求的風險報酬帶來的項目成本的增加會高于政府選擇自己承擔上述風險的支出，而政府為了項目落地，最終會屈就于這種局面，于是出現(xiàn)兩類情況，一個是堅持原有項目設計而產(chǎn)生較高的風險溢價，一個是回到政府承擔實際風險的廠網(wǎng)分離型捆綁的所謂一體化模式。當然，無論哪一種都不利于達成前面所說的ppp帶來長期運營效率的提高的核心目標。目前設計真正的廠網(wǎng)一體化項目的難點就在此?！?/p>

“結(jié)合現(xiàn)在實際推出的廠網(wǎng)一體化或者管網(wǎng)運營的PPP項目來看。”薛濤繼續(xù)補充，“實際上這些項目從需求風險到管網(wǎng)運營的減排效果的風險，基本上都還是政府承擔為主，項目設計上并未能真正把減排考核的核心要素(和風險)推出給社會資本，這也是項目設計中考慮到社會資本不愿意承擔而妥協(xié)的結(jié)果。

這類項目如果是廠網(wǎng)一體化的，可以看到廠的結(jié)算和考核模式還是傳統(tǒng)的BOT模式，以污水量和排放達標為基本結(jié)算付費基礎(chǔ)，導致實質(zhì)上依然是廠網(wǎng)分離。而網(wǎng)的部分，包括單獨管網(wǎng)出讓的部分，管網(wǎng)規(guī)劃建設的決定權(quán)依然在政府，企業(yè)本質(zhì)上是照圖按指令施工，而管網(wǎng)維護的要求也更像是操作說明書(其實是個BTO)，沒有或者很難設計統(tǒng)一的長期運營的減排量考核模式。可見，有真正意義的，能體現(xiàn)長期運營績效可持續(xù)提高為目的的管網(wǎng)一體化PPP模式或者管網(wǎng)PPP模式實際項目中依然較難落地。我高度重視揭陽污水廠網(wǎng)一體化項目的設計和落地實際效果，恰恰因為在這方面他們做出了艱難但是有意義的探索。但是在項目獲得成功和經(jīng)驗認真分析總結(jié)之前，強制推行是有風險的，而如果推行的廠網(wǎng)一體化項目是剛才說的廠網(wǎng)分離或者BTO的遷就模式，其實意義不大。

與薛濤觀點如出一轍，連國棟也認為，“管網(wǎng)一體化的目標沒有錯，從我的角度主要是目前績效難以考量，直白一點，政府和社會資本動機都值得考量。一體化是夢想，是努力的方向，但是當理想照進現(xiàn)實時，還是要看到一體化的重要推手是什么，政府想將包袱甩出去，社會資本想拿到更多的話語權(quán)，所以一拍即合，而對廠網(wǎng)一體化得利弊分析較少?！?/p>

帶路群老陶繼續(xù)指出，“除了廠網(wǎng)一體化項目之外，水環(huán)境綜合整治PPP項目也很難用效果效率去衡量，那我為什么支持這樣做的呢。一方面，我們國家底子薄，從頭參與的就很清楚，找遍全國找不到靠譜有實施運營經(jīng)驗的人，好比1999年我們在鎮(zhèn)江市從事的開發(fā)區(qū)污水廠建設，但我們總要摸著石頭過河，總要走出第一步吧!另一方面，現(xiàn)如今，國家對城市水的認識是在國家大規(guī)模水處理水環(huán)境計劃之后逐漸認識清楚，數(shù)據(jù)、實踐經(jīng)驗也有了1一20年的積累，從事水環(huán)境整治有點靠譜了。”