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2018年立春剛過，財政部第四批示范項目名單便帶著濃濃暖意火熱出爐，396個項目從1226個項目中脫穎而出?！敬笤来髷?shù)據(jù)】顯示，在財政部四批示范項目中，大岳咨詢?yōu)檎教峁┳稍兎?wù)的項目在行業(yè)內(nèi)始終保持領(lǐng)先。

值得注意的是，財政部今年在公布示范項目名單的同時，在農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保、基本公共服務(wù)、交通運輸、市政工程、綜合開發(fā)五大領(lǐng)域甄選12個優(yōu)中選中的項目，對項目亮點進行了重點分析。這12個項目中，由大岳提供咨詢服務(wù)的項目是河北省衡水市奧林匹克體育中心項目、貴州省高速公路機電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級建設(shè)PPP項目、陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目。

從這些項目的亮點中，我們可以看到財政部對PPP適用領(lǐng)域、參與主體、模式創(chuàng)新和技術(shù)完善方面的鼓勵方向。

一、鼓勵以PPP的方式實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)扶貧

PPP作為國家推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革的主要政策工具，緊密圍繞國家的總體戰(zhàn)略。我們觀察到，第四批示范項目的評選緊密圍繞精準脫貧這一主旨，共有68個項目來自連片扶貧開發(fā)地區(qū)，占項目總數(shù)的17%，投資規(guī)模達到1855億元。

在12個亮點項目中，有3個項目與扶貧主題有關(guān)。陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目以交通帶動革命老區(qū)振興和紅色旅游開發(fā)；河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項目創(chuàng)新的采用了“龍頭企業(yè)+分布式基地+農(nóng)戶投資代表”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式；福建省三明市將樂縣重點生態(tài)區(qū)位森林資源保護PPP項目通過創(chuàng)造護林養(yǎng)林的就業(yè)崗位進行生態(tài)扶貧。

PPP項目與扶貧主題結(jié)合并不容易，社會資本對項目穩(wěn)定回報的要求與貧困地區(qū)的地方政府能力和市場需求往往無法吻合。亮點項目在發(fā)掘當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢、優(yōu)化資源配置方面做出了創(chuàng)新性的工作，使得PPP成了為貧困地區(qū)引資、引智的有力工具。尤其值得關(guān)注的是，隨著2018年中央一號文件的公布，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，我們可以預(yù)見到后續(xù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的PPP項目將有廣闊的空間。

二、鼓勵引入民營資本激發(fā)PPP的活力

吸引民營資本參與PPP項目，一直是PPP相關(guān)政策希望達到的目標。第四批示范項目中，有143個項目有民營資本參與。財政部希望通過示范項目評選，進一步鼓勵政府在選擇社會資本的時候，減少對民營企業(yè)的歧視，給予民營企業(yè)更加公平的競爭環(huán)境。

在12個亮點項目中，有5個項目明確選擇了民營企業(yè)作為社會資本或中標聯(lián)合體的組成方，分別是河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項目，遼寧省葫蘆島市老年公寓PPP項目，四川省宜賓市南溪區(qū)長江生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項目，陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目，廣西壯族自治區(qū)崇左市崇左?龍贊東盟國際林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園（一期）PPP項目。

民營企業(yè)，特別是運營類的民營企業(yè)，更加關(guān)注項目的長期運營。吸引這類民營企業(yè)積極參與PPP，有利于從源頭引入社會資本創(chuàng)新的商業(yè)模式和技術(shù)進步，提升公共服務(wù)的社會效益和經(jīng)濟效益。

三、鼓勵公益性服務(wù)和商業(yè)性項目打包創(chuàng)新PPP項目的回報機制

界定PPP的適用領(lǐng)域一直是PPP立法層面的難題。從PPP的原理上來說，PPP應(yīng)適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，不適合在純市場領(lǐng)域與民爭利。但不可否認的是，一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，加上適當(dāng)?shù)慕?jīng)營要素，能夠在提升公共服務(wù)效果的同時帶來良好的經(jīng)濟效益，例如文體場館；還有一些旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，項目本身對當(dāng)?shù)鼐哂芯薮蟮恼獠啃б?，對于?jīng)濟落后地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)自身集聚能力不足的情況下，需要政府以公共力量推動地方經(jīng)濟發(fā)展。在這種情況下，引入PPP能夠達到四兩撥千斤的效用。

在12個亮點項目中，涉及公益性服務(wù)與商業(yè)性項目打包的有7個項目。農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保類的三個亮點項目——河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項目、福建省三明市將樂縣重點生態(tài)區(qū)位森林資源保護PPP項目、云南省昭通市鹽津縣落雁鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游政府和社會資本合作項目，分別屬于政府通過農(nóng)業(yè)、林業(yè)和旅游業(yè)實施農(nóng)村振興；基本公共服務(wù)類的遼寧省葫蘆島市老年公寓PPP項目將公益性養(yǎng)老服務(wù)和非公益性養(yǎng)老服務(wù)打包，四川省宜賓市南溪區(qū)長江生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項目則是將旅游業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施項目打包；交通運輸類的貴州省高速公路機電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級建設(shè)PPP項目，則是將基礎(chǔ)機電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與增值業(yè)務(wù)打包；綜合開發(fā)類的浙江省湖州市南潯區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目則是將新城運營、招商服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打包。

值得關(guān)注的是，財辦金〔2017〕92號文強調(diào)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等不屬于政府公共服務(wù)，不應(yīng)采用PPP的模式。從亮點項目反饋的信息來看，單純的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)和招商引資項目，顯然不屬于PPP，但是如果產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項目、農(nóng)業(yè)招商類項目，能夠建立招商服務(wù)、商業(yè)項目開發(fā)與公共服務(wù)之間的內(nèi)在聯(lián)系，將商業(yè)需求風(fēng)險在政府和社會資本之間進行合理分擔(dān)，政府在重點做好自己本職范圍之內(nèi)的事宜的基礎(chǔ)上，合理調(diào)動社會資本的資源整合、招商、運營的優(yōu)勢，商業(yè)因素不僅不會阻礙PPP模式的適用，反而能夠成為PPP的亮點。

四、鼓勵項目咨詢過程中的技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新

這一輪PPP已經(jīng)高速發(fā)展了四年，經(jīng)過大量項目的知識擴散，中規(guī)中矩的項目運作模式已經(jīng)為各方熟悉，咨詢服務(wù)的價值在于能否在合規(guī)的框架內(nèi)為項目帶來技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。這方面，大岳咨詢提供服務(wù)的項目有絕對優(yōu)勢。

在12個項目中，大岳咨詢提供服務(wù)的河北省衡水市奧林匹克體育中心項目，采取“設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營-移交（DBFOT）”的方式建設(shè)運營包含體育場、綜合籃球館和全民健身中心在內(nèi)的體育中心，充分發(fā)揮社會資本的設(shè)計、運營和管理能力，通過優(yōu)化設(shè)計提高運營水平。在風(fēng)險分析中，運用風(fēng)險核對表法、專家討論法對風(fēng)險進行充分識別，從風(fēng)險發(fā)生概論和風(fēng)險影響程度兩個維度進行了風(fēng)險等級評價，合理分配風(fēng)險，并設(shè)計了重大風(fēng)險的管理措施。在績效考核上，針對建設(shè)和運營分別設(shè)定考核機制，其中運營考核又分為可用性運營考核和綜合運營考核，明晰標準，實現(xiàn)激勵相容。大岳咨詢提供服務(wù)的貴州省高速公路機電系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級建設(shè)PPP項目，采用了政府一元金股入股的模式，優(yōu)化政府對項目公司的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外本項目通過引進當(dāng)前最先進的技術(shù)，大力推動了互聯(lián)網(wǎng)與行業(yè)融合的創(chuàng)新發(fā)展。大岳咨詢提供服務(wù)的陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目則充分利用了“肥瘦結(jié)合”的策略，提高了項目的財務(wù)可行性。

此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟烏蘭浩特市、科右前旗、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)供水配水污水處理及管網(wǎng)一體化項目建立的飲水、供水、輸水、污水一體化的大水務(wù)模式，湖南省湘西自治州瀘溪縣污水及垃圾處理環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水、垃圾統(tǒng)一運營管理模式，也值得行業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)和借鑒。

五、重視財政承受能力論證的審慎性

財政承受能力是衡量地方政府是否有能力、有空間開展PPP項目的核心指標。財承測算的審慎、合理，也是項目亮點之一。

在12個項目中，河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設(shè)項目以6%的增長率來預(yù)測未來15年的財政收入，財承論證穩(wěn)妥有度；福建省三明市將樂縣重點生態(tài)區(qū)位森林資源保護PPP項目，財承論證結(jié)合前五年一般公共預(yù)算支出平均年增長率等實際情況使用冪函數(shù)模型進行預(yù)測；內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟烏蘭浩特市、科右前旗、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)供水配水污水處理及管網(wǎng)一體化項目進行財政承受能力論證中充分考慮土地財政收支不確定性及未來國家經(jīng)濟增長趨勢，在前五年財政支出年均增長率約為12%的前提下，結(jié)合財政預(yù)算按照收支平衡、略有節(jié)余的原則，保守預(yù)測財政政支出增長率為5%，做到風(fēng)險可控?？梢?，通過審慎合理的財承測算，控制地方政府PPP項目的支付責(zé)任風(fēng)險，也是PPP監(jiān)管的重中之重。

六、推動建立適用于PPP的土地政策

土地政策一直是制約PPP的政策要素。許多地方政府不愿意將PPP項目公司與政府自己的平臺公司同等對待，即便是公益性的項目，也不能將土地劃撥給項目公司，導(dǎo)致PPP項目公司的土地使用權(quán)來源一直模糊不清。廣西壯族自治區(qū)崇左市崇左?龍贊東盟國際林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園（一期）PPP項目中，項目園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)部分用地由政府方劃撥給項目公司土地使用權(quán)，園區(qū)內(nèi)經(jīng)營性用地由園區(qū)入駐企業(yè)或項目公司以出讓的方式獲得土地使用權(quán)，根據(jù)園區(qū)入駐企業(yè)的需求設(shè)定資產(chǎn)租賃、產(chǎn)權(quán)出售、先租后購三套運作模式，明確土地在項目周期內(nèi)的責(zé)任權(quán)屬。這是一個重要的信號，對于政府付費類和可行性缺口補助類的項目，可以探索土地劃撥的順暢路徑，以消除社會資本投資的后顧之憂。

另外，值得注意的是，浙江省湖州市南潯區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目中，社會資本向政府提供了土地整理投資的服務(wù)，這意味著土地整理費用納入PPP總投資的通道逐漸清晰。

作者簡介：

宋雅琴 大岳咨詢總政策師 大岳研究院院長助理